Los formuladores de políticas deberían considerar más cuidadosamente los desafíos que plantea la implementación de un impuesto al carbono.
La mayoría de los economistas tradicionales, tanto conservadores como liberales, apoyan un impuesto al carbono. Como señaló recientemente el economista Alan Blinder, “es sólo una ligera exageración decir que todos los economistas están a favor de un impuesto al carbono para mitigar el cambio climático”.
Sin embargo, los economistas han exagerado los beneficios de un impuesto al carbono al tener en cuenta la política del mundo real, la inercia burocrática y la “pretensión de conocimiento”.
Los economistas y otros defensores señalan que un impuesto al carbono crearía señales de precios correctas para los consumidores y productores al conectar el costo social de la producción con el daño causado por las emisiones de carbono, estimulando así la investigación y el desarrollo de tecnologías limpias y evitando acciones políticas inherentemente ineficientes, como regulaciones de mando y control y subsidios.
Después de todo, un impuesto al carbono se basa en el mecanismo de fijación de precios para tener en cuenta los costos del “carbono” que infligen a la sociedad cuando las empresas producen bienes y servicios. ¿Qué podría haber de malo en eso, especialmente para un economista como yo que cree firmemente en confiar en los mercados para asignar los escasos recursos de la sociedad?
Lo que dijo el premio Nobel Ronald Coase sobre la economía de pizarra es pertinente para un impuesto al carbono. Los economistas y otros analistas deben dar cuenta de las realidades del mundo en lugar de simplemente recurrir a una teoría con supuestos simplificados y tenues.
De acuerdo con el comentario de Coase sobre la economía de pizarra, incluso si se puede demostrar teóricamente que un impuesto al carbono es la mejor manera de combatir el cambio climático, el impuesto puede no lograr resultados significativos en la práctica.
Una razón radica en la naturaleza especulativa de los costos externos de las emisiones de carbono. Por ejemplo, los intentos de medir el costo social del carbono dependen de predicciones de las condiciones económicas y climáticas dentro de décadas. Una política teóricamente segunda o tercera mejor puede en realidad funcionar mejor en el mundo real.
Déjame explicarte. Para un impuesto al carbono, los formuladores de políticas deberían considerar la política, el problema altamente desconcertante de medir el daño de las emisiones de carbono y otros desafíos del mundo real, como el comportamiento administrativo y burocrático.
Los analistas se refieren al daño causado por las emisiones de carbono como el costo social del carbono (SCC), que es la métrica teóricamente correcta para establecer un impuesto al carbono. Otra forma de decir esto es que el SCC representa los beneficios de reducir las emisiones de carbono en una tonelada.
Sin embargo, el conocimiento del SCC es tan deficiente que las estimaciones resultan muy sospechosas. El SCC depende de parámetros que son subjetivos: los grupos de interés, los políticos y los burócratas pueden defender (y lo han hecho) un SCC que mejor avance su agenda. El SCC depende especialmente tanto de la tasa de descuento (ya que los supuestos daños importantes comenzarían sólo después de varias décadas) como del cambio de temperatura específico de la región y las pérdidas de bienestar derivadas de una tonelada de emisiones de carbono.
Gran parte del análisis realizado para medir el SCC deriva de Modelos de Evaluación Integrada (IAM). El economista del MIT, Robert Pindyck, que ha realizado trabajos ampliamente citados sobre economía y modelización del cambio climático, comentó una vez:
¿Qué nos han dicho estos IAM (y modelos relacionados)? Sostendré que la respuesta es muy poca… Los modelos son tan profundamente defectuosos que resultan casi inútiles como herramientas para el análisis de políticas. Peor aún, su uso sugiere un nivel de conocimiento y precisión que es simplemente ilusorio y puede ser muy engañoso… Un análisis basado en IAM sugiere un nivel de conocimiento y precisión que es inexistente y permite al modelador obtener casi cualquier resultado deseado. porque las entradas clave se pueden elegir arbitrariamente.
Aunque la calidad de los IAM ha mejorado con el tiempo, su capacidad para pronosticar con precisión los daños causados por las emisiones de carbono todavía deja mucho que desear. Simplemente hay demasiada incertidumbre sobre los datos de entrada de los modelos como para transmitir mucha confianza en sus resultados.
Una fuente importante de incertidumbre es el vínculo entre los resultados naturales y económicos. Por ejemplo, si las temperaturas globales aumentan en un cierto nivel, es extremadamente difícil predecir con razonable precisión el efecto que eso tendría sobre el producto interno bruto. Se pueden describir tales predicciones como altamente especulativas, desprovistas de implicaciones políticas racionales. Otra incertidumbre importante es el efecto de las reducciones de carbono en las temperaturas globales. Los resultados, o los cálculos del SCC, son muy sensibles a estas relaciones.
Incluso con un impuesto al carbono, los activistas climáticos probablemente seguirían presionando para obtener más mandatos y otras regulaciones que reduzcan el bienestar, y subsidios para tecnologías limpias. Después de todo, el legado de las políticas ambientales estadounidenses es una fuerte dependencia de mecanismos de mando y control altamente ineficientes y de subsidios para tecnologías políticamente favorecidas.
No debería sorprender que los ambientalistas sean en general escépticos respecto de los impuestos a la “contaminación”. Prefieren subsidios para tecnologías de energía limpia y límites a las emisiones. Nunca aceptarían un impuesto al carbono a menos que fuera extremadamente alto, lo que sería políticamente objetable. Un impuesto al carbono fijado a un nivel políticamente viable probablemente no lograría el objetivo de 1,5 a 2 grados Celsius que muchos activistas defienden.
La preferencia de los activistas climáticos por una regulación severa requiere que los formuladores de políticas, enfrentados con información imperfecta y a menudo con un ángulo sesgado, elijan su tecnología favorita para recibir un trato especial. Hay que cuestionar el beneficio adicional de un impuesto al carbono para reducir las emisiones de carbono si los legisladores continúan adoptando medidas ineficientes como subsidios y acciones de comando y control (como prohibiciones de gas natural). ¿Podríamos esperar que el gobierno se deshaga de todos los mandatos y subsidios incluso con un impuesto al carbono en vigor? Es muy dudoso y una vez más ejemplifica a los defensores que embellecen los beneficios de un impuesto al carbono ignorando el mundo real.
Incluso si existiera un consenso entre los expertos sobre los costos sociales del carbono, los burócratas y políticos probablemente elegirían una métrica alineada con sus propios intereses o con los intereses de quienes ostentan el poder actual. No hay que mirar más allá del contraste entre la estimación de la Administración Trump de un SCC en el rango de $3 a $5 por tonelada y el SCC de la Administración Biden de $51 por tonelada o los $190 por tonelada respaldados por la actual Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos.
¿Cómo pueden los funcionarios gubernamentales confiar en tales “estimaciones” cuando utilizan la CAC para desarrollar políticas? Parece obvio que se necesita más que un buen análisis para determinar el nivel de SCC aplicado por quienquiera que esté en el poder. No se puede pasar por alto la posibilidad de que un impuesto al carbono impulsado políticamente pueda resultar en una pérdida considerable de bienestar social.
Ronald Coase tenía algo más que decir sobre los impuestos al carbono. Su artículo fundamental sobre el costo social cuestiona la solución pigouviana de gravar una externalidad como las emisiones de carbono. Probablemente habría considerado otros enfoques, como la adaptación y la geoingeniería. Estos enfoques pueden ser más eficaces y eficientes para reducir los daños causados por el cambio climático. En consecuencia, un impuesto al carbono puede no ser la solución óptima a un problema de “externalidad”, como afirman muchos defensores de un impuesto al carbono.
La economía de la elección pública también predeciría la improbabilidad de que un impuesto al carbono real logre un resultado de pizarra: la combinación de incentivos distorsionados para apaciguar intereses especiales y el interés propio de los funcionarios gubernamentales, la posibilidad de medidas económico-racionales más que reducciones de carbono, como La adaptación y la falta de conocimiento sobre cómo funciona un mundo complejo evitarían un resultado de pizarra. Como en otros asuntos, los burócratas y los políticos se identificarían más con sus propios intereses y estarían dispuestos a perseguirlos incluso cuando el bien público sufra.
Al final, lo que importa es: ¿un impuesto al carbono mejoraría la situación y sería superior a otras medidas para combatir el cambio climático, dados los problemas que he planteado? La respuesta no es obvia, ni siquiera para un economista promercado como yo.
